經(jīng)濟(jì)學(xué)熱點(diǎn)問題二：中國地方政府債務(wù)問題研究_跨考網(wǎng)

　　一、底特律破產(chǎn)之殤及其啟示

　　2014年7月18日，美國底特律市根據(jù)美國《破產(chǎn)法》向美國聯(lián)邦法院申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，背負(fù)近200億美元沉重債務(wù)的底特律市或?qū)⒊蔀槊绹鴼v史上最大的申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)的城市。

　　底特律之所以提出破產(chǎn)保護(hù)，主要在于其財(cái)政狀況惡化已經(jīng)無法挽回，緊急接管程序無助于改善底特律的債務(wù)危機(jī)和破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，底特律面臨巨大的長期債務(wù)負(fù)擔(dān)、持續(xù)的財(cái)政赤字壓力和嚴(yán)重的流動(dòng)性危機(jī)等困難。

　　1.底特律破產(chǎn)之殤

　　(1)產(chǎn)業(yè)空心化是底特律沒落的最根本原因。底特律以大企業(yè)為龍頭、通過大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施、辦公設(shè)施等刺激增長的戰(zhàn)略，這種大業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施先行的模式，違反了城市多元化的本性，使底特律依賴單一的汽車產(chǎn)業(yè)。當(dāng)汽車產(chǎn)業(yè)大廈集群空心化之后，大廈倒塌是時(shí)間問題，金融危機(jī)則推了一把這棟搖搖欲墜的大廈。

　　(2)與產(chǎn)業(yè)空心化相伴的城市人口減少是底特律破產(chǎn)的要素根源。

　　(3)底特律財(cái)政高度依賴汽車工業(yè)以及財(cái)政政策的非審慎性是底特律破產(chǎn)的財(cái)政根源。由于汽車工業(yè)的空心化導(dǎo)致底特律財(cái)政收入極大惡化，而通過提高稅率和新設(shè)稅目使得底特律成為密西根州稅負(fù)最高的城市，加速了中產(chǎn)階級(jí)的遷出，財(cái)政收入狀況進(jìn)一步惡化，而持續(xù)的債務(wù)本息支出，最后使得收支狀況難以維系。

　　2.底特律破產(chǎn)的啟示

　　(1)新舊主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的更迭是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的必然，固守舊有模式對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言是危險(xiǎn)的，結(jié)構(gòu)升級(jí)是避免破產(chǎn)的最基礎(chǔ)支撐。

　　(2)財(cái)政收入嚴(yán)重集中在某個(gè)領(lǐng)域是具有重大隱患的。

　　(3)財(cái)政收支審慎性是財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

　　(4)城市發(fā)展的核心支撐是產(chǎn)業(yè)發(fā)展和有效就業(yè)，產(chǎn)業(yè)、城市、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)應(yīng)該協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　(5)中央政府應(yīng)該摸底地方政府的財(cái)政狀況和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)有效整治地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　二、中國地方政府債務(wù)問題現(xiàn)狀

　　2013年12月30日，國家審計(jì)署發(fā)布了《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》公告。該公告顯示：截至2013年6月底，全國各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.69萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.93萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)6.66萬億元。三者合計(jì)達(dá)30.27萬億元。從負(fù)債率來看，截至2012年底，全國政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與當(dāng)年GDP(518942億元)的比率為36.74%。

　　三、中國地方政府債務(wù)問題的原因

　　1.經(jīng)濟(jì)體制因素

　　(1)分稅制的影響：財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱

　　自1994年我國實(shí)行分稅制財(cái)政體制以來，中央與地方政府之間便形成了一種財(cái)權(quán)向上集中、事權(quán)向下分解的體制。在此情況下，各級(jí)地方政府的財(cái)政收入不斷下降，越來越依賴于上級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)助。盡管地方政府沒有足夠的財(cái)政收入，但是它們承擔(dān)的責(zé)任卻是硬性的，而且任務(wù)艱巨，像農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)、糧食補(bǔ)貼等主要依靠地方財(cái)政支出，這種財(cái)政分權(quán)特征客觀上造成了在地方政府支出責(zé)任相對(duì)增加或不變的情況下，收入權(quán)利卻相對(duì)降低，從而形成財(cái)政收支缺口，成為地方政府舉債的直接誘因。

　　(2)轉(zhuǎn)移支付制度的影響：地方還債責(zé)任

　　向中央轉(zhuǎn)移我國轉(zhuǎn)移支付制度的一大特點(diǎn)是轉(zhuǎn)移支付在財(cái)政支出中比重高，地方財(cái)政支出依賴轉(zhuǎn)移支付的程度高，且越往下層政府，依賴性越高。中央政府主要通過轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)地方政府收入和支出之間產(chǎn)生的缺口?？v向財(cái)政不平衡引起的地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴會(huì)加大地方政府對(duì)中央政府的救助預(yù)期，從而使地方的財(cái)政無紀(jì)律行為和借債增加。作為主要轉(zhuǎn)移支付方式的稅收返還制度在設(shè)計(jì)之初就對(duì)地方政府既得利益和討價(jià)還價(jià)能力最大限度予以承認(rèn)。

　　(3)預(yù)算管理制度的影響：透明度低，提高了借債監(jiān)管成本

　　我國的預(yù)算管理制度與現(xiàn)代政府預(yù)算制度“公開性、完整性、可靠性、年度性、統(tǒng)一性”的要求還有很大差距。

　　2.政治制度因素

　　(1)GDP主導(dǎo)下的政治激勵(lì)制度使地方政府大量舉債

　　我國特殊的官員選拔體制決定了對(duì)地方官員而言最重要的是獲得中央政府的認(rèn)可和提拔。

　　一方面，以經(jīng)濟(jì)績(jī)效特別是GDP增長為主要特征的政治激勵(lì)激發(fā)了地方官員發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的熱情。另一方面，對(duì)于地方財(cái)政收入和各種“軟硬件”資源的控制能力使得地方政府主動(dòng)加大基礎(chǔ)設(shè)施投資和招商引資來“助推”地方經(jīng)濟(jì)增長。于是在面臨現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)移支付額度約束和稅收收入約束下，通過變相借債或變通融資加大財(cái)政支出就成為地方政府的理性選擇。

　　(2)官員任期較短且缺乏有效的債務(wù)審查機(jī)制，難以制約地方過度借債

　　官員任期短且變動(dòng)頻繁，導(dǎo)致地方官員的短期財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為，傾向于將借債成本轉(zhuǎn)移給繼任者，從而降低了自身的借債懲罰成本，借債成本和收益的非對(duì)稱性助長了當(dāng)期地方政府的短期行為，傾向于過度借債和過度支出。并且，我國尚未形成嚴(yán)格、全面的官員離任時(shí)債務(wù)審查制度，也沒有建立相應(yīng)的追償機(jī)制，這都使得地方官員向后任轉(zhuǎn)移過度借債成本成為可能，從而自身免于承擔(dān)借債懲罰成本。在這種模式未根本改變的情況下，每一任地方政府作為“理性人”，都會(huì)本著這樣的思路，享受借債帶來的好處，同時(shí)將借債膨脹的成本轉(zhuǎn)移給后任。

　　(3)不同區(qū)域、地域之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)加劇地方政府的借債負(fù)擔(dān)

　　各級(jí)政府為了加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)的步伐，進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和招商引資采取了不斷借債的措施，使經(jīng)濟(jì)建設(shè)狀況不斷改善的同時(shí)，不同地區(qū)間的債務(wù)問題也不斷涌現(xiàn)，各級(jí)政府為了趕超其他地區(qū)的發(fā)展速度，往往忽視了本地區(qū)的收入來源，導(dǎo)致地方債務(wù)問題不斷加深。

　　同樣，我國地方政府也面臨發(fā)展性財(cái)稅政策的內(nèi)在矛盾，一方面要提供有足夠誘惑力的稅收優(yōu)惠和減免來吸引民間資本和外資，有時(shí)甚至還通過財(cái)政補(bǔ)貼來吸引外資;另一方面地方政府還要加大發(fā)展性支出、加大轉(zhuǎn)型期各種社會(huì)保障等支出，資金矛盾非常尖銳。再加上分稅制本身造成各地收支缺口增加，這些都促使地方政府通過增加預(yù)算外收入、制度外收入以及借債來緩解上述兩方面矛盾，從而使得地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹。

　　四、地方政府債務(wù)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)政策的不良影響

　　1.綁架財(cái)政政策和貨幣政策

　　中央財(cái)政政策和貨幣政策的空間受到限制，松不得也緊不得。特別是貨幣政策，為控制通脹，需要采取收緊的貨幣政策;但顧及地方政府的債務(wù)可持續(xù)和還本付息負(fù)擔(dān)又不能過緊，尤其是不能簡(jiǎn)單提高貸款利率。于是，折中的方式就是采取以穩(wěn)定貨幣供應(yīng)數(shù)量和信貸占GDP比為主的改進(jìn)的貨幣主義政策。

　　2.擠出私人投資和消費(fèi)

　　(1)通過擠占貸款額度擠出投資和消費(fèi)。為控制通貨膨脹，中央銀行不得不重新祭起信貸規(guī)?？刂频氖侄?，但地方政府貸款中的相當(dāng)部分是不能違約只能展期的，所以會(huì)通過銀行的信貸配給擠出企業(yè)投資和家庭消費(fèi)。

　　(2)推高名義利率。地方政府的過度負(fù)債和開支推高通脹和名義利率，增加借貸成本，對(duì)投資和消費(fèi)產(chǎn)生擠出效應(yīng)。

　　(3)加重家庭和企業(yè)的納稅負(fù)擔(dān)。政府不創(chuàng)造財(cái)富，只是分配財(cái)富。政府的國內(nèi)債務(wù)是“自己欠自己”，最終不論是地方政府自行還貸還是中央財(cái)政救助，“羊毛出在羊身上”，還債的始終是納稅人。地方政府目前欠債越多，未來家庭和企業(yè)納稅負(fù)擔(dān)越重。

　　3.嚴(yán)重影響后續(xù)投資增速

　　隨著政府主導(dǎo)的“四萬億”基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目陸續(xù)完工、商品房投資增速在調(diào)控中跌落、通脹常態(tài)化導(dǎo)致的貨幣信貸緊縮行為持續(xù)、融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管理導(dǎo)致地方政府杠桿率降低，中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類固定資產(chǎn)投資增速將明顯下滑。過高的投資率逐步演變成通脹、政府債務(wù)膨脹、銀行壞賬上升和經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力枯竭，靠擴(kuò)張的財(cái)政頂住經(jīng)濟(jì)增速是不可持續(xù)的。

　　4.阻礙經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整

　　經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整意味著政府需要通過減少稅收和提高工資等，實(shí)現(xiàn)收入在國家與居民之間的再分配，從而提高個(gè)人收入水平，增加消費(fèi)。但政府財(cái)政負(fù)擔(dān)上升大大壓縮了收入再分配的空間，甚至不利于增加政府在社會(huì)保障等方面的支出。

　　五、地方政府債務(wù)問題的對(duì)策

　　1.加快經(jīng)濟(jì)體制改革，健全完善財(cái)政體制

　　轉(zhuǎn)變地方政府的職能，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)分權(quán)，加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)可用財(cái)力，解決地方政府顯性債務(wù)問題。加快基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)，改善投資環(huán)境，促進(jìn)個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)和外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　2.建立健全地方政府債務(wù)管理體系

　　有效的信息披露是提高債務(wù)管理效率的前提，可以幫助地方政府避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，建立嚴(yán)格的信息披露制度的內(nèi)容不僅包括地方債務(wù)中的顯性債務(wù)，也包括或有債務(wù)、隱性債務(wù)等等。同時(shí)應(yīng)該實(shí)行嚴(yán)格的債務(wù)投資決策責(zé)任制。各級(jí)地方政府應(yīng)該建立嚴(yán)格的債務(wù)投資決策審核制度，杜絕行政領(lǐng)導(dǎo)隨意取舍的行為，規(guī)范貸款資金的運(yùn)行程序，嚴(yán)格核準(zhǔn)項(xiàng)目的可行性和必要性。

　　3.借鑒美、日等發(fā)達(dá)國家的地方融資經(jīng)驗(yàn)

　　美國、日本等發(fā)達(dá)國家的地方政府融資體系都很發(fā)達(dá)，地方債務(wù)已經(jīng)成為政府公債的重要內(nèi)容，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展，像我國等一些新興的工業(yè)化國家需要借助成熟的資本市場(chǎng)的運(yùn)行模式和經(jīng)驗(yàn)，在考慮本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)的同時(shí)，汲取發(fā)達(dá)國家好的經(jīng)驗(yàn)，完善本國地方政府債務(wù)融資體系。

　　4.完善分稅制財(cái)政體系，明確中央與地方事權(quán)

　　明確界定政府間的事權(quán)劃分，分清償債責(zé)任。要合理界定各級(jí)政府間的事權(quán)與支出職責(zé)的劃分，必須按照決策責(zé)任與籌資責(zé)任一致性的原則，解決目前的事權(quán)錯(cuò)位問題。決策主體至少應(yīng)在原則上對(duì)所指定和實(shí)施的公共政策成本承擔(dān)起責(zé)任。

　　文章來源：跨考教育

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